Ein neuer EU-Rechtsakt für leistbares Wohnen: Welche Ziele verfolgt er und was bedeutet das für Gemeinnützige?

Mit dem Affordable Housing Act legt die Europäische Kommission erstmals einen gemeinsamen europäischen Rahmen vor, um wohnungsbezogene Maßnahmen im Binnenmarkt zu beurteilen. Das klingt zunächst vielversprechend – doch welche Ziele verfolgt das Rechtspaket, und was bedeutet es aus Sicht der gemeinnützigen Wohnungswirtschaft?

Der Verordnungsentwurf der Kommission, der noch das ordentliche Gesetzgebungsverfahren durchlaufen muss, zielt darauf ab Mitgliedstaaten und Städten dabei zu helfen, auf „Wohnungsstress“ zu reagieren, Leistbarkeit und Verfügbarkeit von Wohnraum zu schützen und den Wohnungsbau zu beschleunigen. Kern des Vorschlags ist also mehr Rechtssicherheit und kein direkter Eingriff in den Wohnungsmarkt, wofür die EU auch keine Kompetenz hätte. Der Hintergrund ist der, dass bereits bisher Mitgliedstaaten wohnungspolitische Maßnahmen ergriffen haben oder zu ergreifen versucht haben, um die Leistbarkeit zu verbessern, dabei aber mit Zweifeln an der Vereinbarkeit mit EU-Recht, insbesondere den Freiheiten des Binnenmarktes, konfrontiert waren.

Eine neue Definition von Housing Stress Areas
Die EU-Verordnung soll nun Behörden ermöglichen, Gebiete mit Wohnungsstress einheitlich zu identifizieren und verhältnismäßige Eingriffe, insbesondere Eingriffe hinsichtlich Kurzzeitvermietung, Zweitwohnsitzen oder langfristigem Leerstand, rechtssicher zu begründen. Ob und welche Maßnahmen ergriffen werden, bleibt dabei Sache der zuständigen Behörden. Die Wohnungspolitik verbleibt also auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene. Flankiert wird der Vorschlag durch eine Kommissionsempfehlung mit Maßnahmen zur Aktivierung und Beschleunigung des Wohnungsangebots sowie durch Überlegungen zur EU-Finanzierung für leistbaren, sozialen und nachhaltigen Wohnbau.

Der Affordable Housing Act und die Kommissionsempfehlung sind also in mancher Hinsicht durchaus ein Schritt in die richtige Richtung, insbesondere wenn es darum geht mehr Rechtssicherheit für Kommunen herzustellen. Wer nun allerdings glaubt, das Ende der Wohnungskrise sei in Sicht, der sei vorgewarnt. Der Housing Act ist eine Maßnahme, um wohnungspolitische Eingriffe in Wohnungsmärkte mit starkem Nachfragedruck zu ermöglichen, und das nur zeitlich begrenzt, er liefet aber keine strukturelle Lösungen auf der Angebotsseite, um gemeinnützige und nicht-spekulative Akteure nachhaltig zu stärken. Er ist somit eher eine Symptom- als eine Ursachenbekämpfung.

Methodisches Kernelement des Affordable Housing Act ist die Definition von Gebieten unter Wohnungsstress (housing stress areas). Ob ein Gebiet als „unter Wohnungsstress“ gilt, soll künftig eine einheitliche, vom Joint Research Centre (JRC) entwickelte EU-Methodik klären. Kern der Methodik ist das Verhältnis von Wohnungspreisen zu Einkommen: Ein Gebiet kann als potenziell belastet eingestuft werden, wenn dieses Verhältnis entweder hoch ist oder mittelhoch, aber das Verhältnis in den letzten zehn Jahren gestiegen ist. Zusätzlich müssen die zuständigen Behörden mindestens eine Ursache des Wohnungsdrucks benennen, etwa Bevölkerungsentwicklung, ein Auseinanderklaffen von Angebot und Nachfrage oder die Effekte der Kurzzeitvermietung, die sich voraussichtlich in den nächsten drei Jahren nicht abschwächt. Wird ein Gebiet so eingestuft, bleibt es den Behörden freigestellt, ob und mit welchen Maßnahmen sie eingreifen. Jegliche Eingriffe müssen evidenzbasiert, notwendig und verhältnismäßig sein. Problematisch ist in diese Zusammenhang der ausschließliche Fokus auf Immobilienpreise und die Nicht-Berücksichtigung der Mietentwicklung, die insbesondere in städtischen Gebieten wesentliche Anteile der Wohnungsmärkte ausmachen.

In der Kommissionsempfehlung ist darüber hinaus die Rede davon Investitionen in den leistbaren Wohnraum vor allem auf Regionen unter Wohnungsstress zu fokussieren, inklusive der Lenkung von EU-Fördergeldern im Zuge des mehrjährigen Finanzrahmens. Die Logik ist zwar nachvollziehbar, denn dort ist der Druck am größten, aber sie birgt ein erhebliches strukturelles Risiko. Förderungen würden demzufolge erst dann eingesetzt, wenn die Preis-Einkommens-Relationen bereits kritische Werte erreicht haben und sich Fehlentwicklungen verfestigt haben. Anbieter von langfristig leistbarem Wohnraum, wie auch Gemeinnützige Bauvereinigungen in Österreich, arbeiten hingegen mit Geschäftsmodellen, die sich mit dieser Logik nur schwer im Einklang bringen lassen. Denn diese Akteure dämpfen die Märkte bevor sie überhitzen. Diese Wirkung entfalten sie allerdings nur innerhalb von auf Langfristigkeit ausgerichteten Strukturen, durch kontinuierliche Neubau- und Sanierungstätigkeit bzw. durch einen breiten Bestand und durch die Mischung von Lagen und Zielgruppen. Ein Instrument, das erst in akuten Fällen der Wohnungskrise greift, weist darauf hin, dass die strukturellen Ursachen der Wohnungskrise auf EU-Ebene noch immer nicht verstanden wurden.

Conclusio
Der Affordable Housing Act kann mehr Rechtssicherheit für wohnungspolitische Eingriffe schaffen und damit einen wichtigen Beitrag leisten, um auf akuten Wohnungsstress zu reagieren. Seine Logik bleibt jedoch weitgehend reaktiv: EU-Unterstützung und mögliche Eingriffe setzen in der Logik des Affordable Housing Act dort an, wo sich Wohnungsstress bereits manifestiert hat. Für eine nachhaltige Lösung der Wohnungskrise braucht es daher eine langfristig ausgerichtete Politik, die gemeinnützige Akteure stärkt und über die eng definierten Gebiete mit akutem Wohnungsstress hinausdenkt. Nur so lassen sich nachhaltiger Wohnungsbau und eine integrative Stadtentwicklung langfristig sichern.

Methodische Anmerkungen zur Berechnung der Regionen unter Wohnungsstress
Nach dem Kommissionsvorschlag gilt ein Gebiet als "Housing Stress Area", wenn zwei zentrale Bedingungen erfüllt sind: Das Preis-Einkommens-Verhältnis liegt bei 8 oder höher, eine durchschnittliche Wohnung kostet also mindestens acht Jahreseinkommen, gemessen am verfügbaren pro-Kopf Nettoeinkommen der privaten Haushalte auf NUTS 2 Ebene (das entspricht in Österreich den Bundesländern), und dieses Verhältnis ist im letzten Jahrzehnt gestiegen (Tier 1, siehe unten). Entscheidend ist damit nicht nur das Niveau, sondern auch die Dynamik. Die Daten für die Bewertung stammen aus zwei zentralen EU-Quellen. Die Hauspreise liefern das Joint Research Centre der Kommission (JRC) und die Datenbank Mapadomo, die Einkommen Eurostat, das Statistikamt der EU. Mapadomo ist eine europäische Regionaldatenbank zu Wohnungsbestand und Immobilienpreisen. Sie enthält jährliche Zeitreihen auf NUTS-3-Ebene, also für vergleichsweise kleine Regionen, die in Österreich Gruppen von Bezirken entsprechen (in Österreich gibt es davon 35). Gerade diese regionale Auflösung ist wichtig, weil nationale Durchschnittswerte die Unterschiede zwischen Ballungsräumen und ländlichen Gebieten verdecken. Behörden in den Mitgliedstaaten können damit auf dieselbe Datengrundlage zurückgreifen und prüfen, wo ihr Gebiet im europäischen Vergleich steht. Wie auf den Karten zu sehen ist, zeigen in Österreich vor allem die westlichen Bundesländer und die Bundeshauptstadt Wien höhere Werte bei den Indikatoren. Neben dem Verhältnis von Immobilienpreisen und Einkommen ist jedoch auch die zweite Ebene (Tier 2, siehe unten) des Indikators entscheidend. Die Behörden müssen nämlich mindestens eine konkrete Ursache des Wohnungsdrucks nachweisen, die sich in den nächsten drei Jahren voraussichtlich auch nicht verbessern wird.